新型城镇化试点的“财政逻辑”：转移支付再调整、市政债倾斜
近日，国家发改委等11部委联合印发《国家新型城镇化综合试点方案》（以下简称《试点方案》），提出将江苏、安徽等64个省份、城市（镇）列为国家新型城镇化综合试点地区。
值得注意的是，新型城镇化对财政变革亦提出要求。试点方案要求中央和省级财政安排专项转移支付时需考虑常住人口因素。
对此，中央财经大学财政学院教授温来成对21世纪经济报道记者表示：“新型城镇化中的转移支付考虑常住人口是非常合理的，这能够保证农民工与城镇市民享受同样的待遇，同时也能加快农民工向城镇居民转化的速度。”
同时，方案称省级政府举债使用方向向试点地区倾斜。未来，省会城市、地级市及县级市试点地区，从省级财政获得的政府债券额度会有所增加。但是地方政府债券资金不足以覆盖城镇化的资金需求，PPP模式融资也被地方纳入城镇化的投融资方式之中。
转移支付考虑常住人口
试点方案称，要建立居住证制度，以居住证为载体建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。公共服务的提供反映在财政上即是财政用于教育、卫生、社会保障等方面的支出，这些支出来自于地方政府自身的财政收入及上级的转移支付。
地方财力强，则基本公共服务覆盖就较为全面。如试点地区福建晋江仅教育一项就有19.6万外来人口子女在晋江就读，约占在读学生总数的60%，基本实现了外来务工子女免费义务教育全覆盖。
这背后便是晋江较强的财政实力。晋江市财政局的数据显示，2013年晋江市公共财政收入97.01亿元，公共财政支出为82.92亿元。晋江的财政收入能够覆盖当地财政支出，并略有结余，财政支出并不依赖上级的转移支付。这为晋江市为外来人口提供公共服务提供了财力支持。
其他试点地区则并非如此。21世纪经济报道记者根据已公开2013年财政数据的42个试点地方整理发现，有15个试点地方上级转移支付占财政支出的比例大于50%。试点省份安徽处于这一区间。这一比例最高的为宁夏固原市，财政支出对上级转移支付比例的依赖程度为91.26%。
这一比例处于20%-50%之间的数量为22个，所占试点地区的比重最大，达到52.38%。这部分地区的财政支出对上级转移支付有一定的依赖，大连、长春、青岛等城市处于这一区间。
这一比例低于20%的数量为7个，这部分地区的财政支出基本不依赖于上级的转移支付。其中，前文所述的福建晋江及浙江义乌两地的公共财政收入大于公共财政支出，实际上并不依赖上级的转移支付，财政自主能力很强，提供公共服务的能力亦很强。
但是，37个试点地区的财政支出对上级的转移支付较大。而目前转移支付主要按照户籍人口计算分配。“此前教育卫生等公共设施建设分配都是按户籍人口来算。”温来成对21世纪经济报道记者表示，“随着城镇化推进，大部分城镇的常住人口已经超过户籍人口，如果再按照之前的户籍人口来算，人口流出地的公共设施会相对较多，人口流入地的公共服务压力会比较大。”
此次试点方案对这一缺陷做出回应。试点方案要求中央和省级财政安排专项转移支付时需考虑常住人口因素。“一些大城市，实际人口要比户籍人口多，地方县镇也是一样的情况，中央和省级财政安排转移支付要考虑常住人口是非常合理的。”财科所原所长贾康对21世纪经济报道记者表示。
21世纪经济报道记者整理发现，在省会及副省级以上试点中，截至2013年底，江苏、宁波、青岛、武汉、长沙、广州等地的常住人口高于户籍人口，常住人口低于户籍人口的只有安徽省。按照试点方案，前者获得的转移支付的资金将会增加，后者则会有所减少。
政府债券向试点地区倾斜
试点方案称，将建立健全地方政府债券发行管理制度，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道。事实上，这一制度在部分试点中已经先行先试。
在62个试点地区中，江苏和青岛两地是财政部“自发自还”地方政府债券的试点省份，安徽、大连、宁波的政府债券则由财政部代理发行。相比而言，江苏、青岛的政府债券的发行利率较安徽、大连、宁波低，享受更低的成本。
在安徽、大连、宁波三地纳入国家新型城镇化的试点后，三地在今年进入财政部地方政府债券“自发自还”试点的可能性大大增加。
在去年的地方政府债券试点中，江苏、青岛、安徽、大连、宁波的发债规模分别是174亿、25亿、171亿、24亿和28亿。省及副省级财政在取得这部分债券后部分将财政资金用于本级支出，部分通过转贷市县的方式在辖区内分配。
方案的配套政策称，省级政府举债使用方向要多向试点地区倾斜。这意味着在同等情况下，省会城市、地级市、县级市试点，未来从省级财政所发行的政府债券中分配的政府债券资金，将会增多。但是共计5个省级、计划单列市试点能否从财政部争取更多的发债额度尚不清晰。如在拟定新型城镇化试点名单的2014年，江苏获得的发债额仅比2013年增长14.28%，增速低于全国增速0.56个百分点。
“今年会放开自主发债的范围，地方政府债券额度也会增加，但是城镇化资金来源也不能完全靠政府发债，PPP模式（编者注：公私合作模式，是公共基础设施一种项目融资模式。在该模式下，鼓励私营企业与政府进行合作，参与公共基础设施的建设）非常重要。”温来成表示。
21世纪经济报道记者注意到，两个试点安徽省和江苏省均于去年下发了推进PPP的相关文件，发文单位分别是当地住建厅及财政厅。相比而言，安徽省的PPP文件更近一步：安徽下发了相应的PPP操作指南，是首个发布PPP操作指南的省份。
“PPP模式应限定于某些项目中，如一些现金流较好的项目，以实现政府与企业的双赢，同时一定程度上降低政府债务风险。”财科所副所长王朝才对21世纪经济报道记者表示。
